J’Accuse – Una denuncia delle violazioni italiane allo Statuto siciliano – Devoluzione amministrativa

1. Introduzione

Il potere esecutivo in Sicilia, come abbiamo visto, è affidato alla Giunta regionale di Governo, composta dal Presidente con i suoi Assessori. Gli articoli che regolano questa materia sono essenzialmente due: l’art. 20 e l’art. 21. Ci sono altri articoli che impattano sui poteri amministrativi della Regione, ma ne tratteremo negli istituti particolari, a conclusione di questa rassegna.

Il quadro generale è abbastanza chiaro, e non può essere inteso senza considerare una serie di decreti, prima Regi Decreti, e poi Decreti del Capo Provvisorio dello Stato, che hanno regolato la funzione esecutiva in Sicilia prima dell’esistenza della stessa Regione e nella transizione.

Conformemente a una tradizione che era stata presente anche nel Regno d’Italia, e che riprendeva quella plurisecolare dei Viceré del Regno di Sicilia e poi dei Luogotenenti del Regno delle Due Sicilie, si ispirava alla figura del “Luogotenente-Ministro”, che assommava in sé tutta o quasi l’amministrazione pubblica in Sicilia, come una sorta di Governatore. Questo ordinamento c’era stato nei primi due anni di vita dello Stato italiano (1860-62), in risposta, parzialissima, alla delibera di una forma di autogoverno espressa dai Siciliani al momento dell’annessione per mezzo del Consiglio di Stato di Sicilia, immediatamente prima di sciogliersi (1860). Abrogato questo regime di devoluzione amministrativa poi per lo Stato d’assedio del 1862, legato alla “Rivolta dei Cutrara”, la Sicilia fu assoggettata a tutta una serie di luogotenenze militari, con poche interruzioni, fino agli anni ’90, quasi come un paese straniero occupato.

All’indomani della repressione dei moti dei Fasci Siciliani, il tema tornò di attualità, e il governo del Di Rudinì, siciliano, ne sperimentò la reintroduzione, con l’introduzione dell’Alto Commissariato Civile per la Sicilia (1894-95), che però fu fortemente osteggiato in Italia, perché visto come un esperimento pericoloso per l’unità d’Italia. Il tema però restò nel dibattito politico siciliano, soltanto soffocato ma mai dimenticato durante il regime fascista.

Una separazione de facto tra l’esecutivo italiano e la P.A. siciliana, si determinò durante l’occupazione alleata, quando l’AMGOT si dotò di un esecutivo provvisorio che provvedeva a tutto, finanche alla nomina dei prefetti.

Con la restituzione della Sicilia all’Amministrazione italiana vi fu un’intesa di fatto sull’obiettivo di dare alla Sicilia una forma di autogoverno nella quale, fra l’altro, la devoluzione amministrativa fosse elemento imprescindibile. Per questa ragione nel 1944 la quasi totalità dell’amministrazione statale fu affidata a quello che sarebbe dovuto essere il primo nucleo della futura amministrazione regionale: l’Alto Commissariato della Sicilia, sul modello del precedente del 1894. Un altro decreto, sempre nel 1944 avrebbe perfezionato lo strumento, attribuendo al Commissario alcune competenze e togliendone altre. In seguito sarebbe stato affiancato da una Consulta, in rappresentanza di partiti e parti sociali, un primo abbozzo di restaurazione del Parlamento di Sicilia.

Rispetto a questo status, un ulteriore decreto, questa volta già del Capo Provvisorio della nuova Repubblica, dispose il passaggio di consegne dall’Alto Commissario al Presidente della Regione.

Nelle more dell’attuazione dello Statuto, quindi, il Presidente della Regione, GIÀ DAL 1947, avrebbe dovuto accentrare alle sue dipendenze la quasi totalità dell’amministrazione statale in Sicilia, tutto in pratica, tranne le forze armate, l’università e ben poco altro. I decreti attuativi avrebbero soltanto avuto il compito di trasferire dall’amministrazione statale periferica a quella regionale amplissimi settori della P.A. ma senza cambiare la dipendenza gerarchica, già sotto il Presidente della Regione.

Il modello, dunque, era quello di una devoluzione integrale di tutte le funzioni pubbliche in Sicilia. Questo modello fu DISATTESO DAL PRIMO GIORNO. Lo Stato DISATTESE il suo stesso decreto. E i poteri dell’Alto Commissario non furono passati al Presidente, il quale non ebbe alcun passaggio di funzioni, personale, risorse, letteralmente abbandonato a se stesso dal primo giorno di vita della Regione, costretto a inventarsi una burocrazia parallela.

Una sentenza della Corte Costituzionale ad hoc, molti anni dopo, avrebbe vergognosamente abrogato il decreto in parola, interpretandolo come una norma transitoria, per evitare che l’illegalità si prorogasse.

2. L’ordinamento teorico: Presidente e Ministro

L’ordinamento teorico è molto chiaro, ed è legato a quello legislativo. Oltre alle funzioni politiche e finanziarie (fare regolamenti, presentare la legge di bilancio, e simili), il Governo della Regione ha due ambiti di funzioni.

La prima è quella delle “funzioni proprie”, delle quali risponde solo al Parlamento regionale. Queste sono quelle su cui la Regione vanta competenze legislative esclusive e concorrenti, cioè – come abbiamo visto – almeno il 95 % delle materie su cui è possibile legiferare. Su tutto ciò la Regione non dovrebbe dare conto letteralmente a nessuno. Scuola, Sanità, Camere di Commercio, etc. etc. tutto in pratica, dovrebbe essere sottoposto al Presidente della Regione e al suo Governo.

Nelle restanti funzioni, con la sola eccezione delle forze armate, il Presidente è ancora come i vecchi Luogotenenti o Commissari, un Ministro della Repubblica che sovrintende all’amministrazione periferica dello Stato, ma che di questo risponde, come ogni Ministro, in Consiglio dei Ministri. La Polizia ha un regime particolare che più avanti vedremo.

A tale titolo partecipa al Consiglio dei Ministri, e svolge in Sicilia le funzioni dello Stato italiano, comprese quelle del Presidente della Repubblica, in quanto “rappresentante dello Stato in Sicilia”.

Tolti i militari, quindi, e il Commissario dello Stato, che ha un ruolo particolare, lo Stato potrebbe solo inviare in Sicilia “commissari speciali” o ad hoc per speciali funzioni. Per il resto la Sicilia dovrebbe funzionare come uno Stato a sé.

Per questa ragione si dice che lo Statuto siciliano configura un modello sostanzialmente confederale nei rapporti tra Italia e Sicilia.

3. La realtà: decentrate le spese e la burocrazia ma non le decisioni

Com’è finita questa parte dello Statuto? Riassumiamola in tre parti:

• Trasferimento totale di compiti su materie di legislazione regionale (art. 20, 1° comma);
• Devoluzione di funzioni su materie di legislazione statale (art. 20, 2° comma);
• Presidente Ministro (art. 21).

Cominciamo dagli ultimi due. Ancora una volta, con una serie di sentenze abrogative ad hoc, le funzioni sono state eliminate nella sostanza quando non ancora del tutto nella forma.

Lo Stato NON HA DEVOLUTO affatto le proprie funzioni alla Regione. Un recente documento della Regione, la delibera 186 del 2018, ha remissivamente rinunciato a queste funzioni (ex 2° comma art. 20), ritenendole funzioni che “eventualmente” lo Stato volesse delegare alla Regione: non è così! Lo Stato DEVE delegare alla Regione, insieme alle risorse necessarie, TUTTE le proprie funzioni in Sicilia ad esclusione della sola difesa!

Ma questo non lo ha MAI fatto. Salvo accollare funzioni minori (a carico della Regione, altra irregolarità) in materia di giustizia (diritti del detenuto, e simili) e comunque irrilevanti.

Questo comma non avrebbe neanche bisogno di decreti attuativi, perché le funzioni NON passano alla Regione, ma restano allo Stato, sia pure trasferite alla competenza del Presidente-Ministro, ma solo una legge dello stato istitutiva del Ministero dell’amministrazione statale in Sicilia. O, meglio, basterebbe attuare l’antico DPCS del 1947 sul passaggio delle funzioni dall’Alto Commissario al Presidente della Regione. Visto che questo è caduto in desuetudine, però, persino la Regione potrebbe attivarsi mediante una legge-voto ex art. 18 Statuto, ma ovviamente il problema è di volontà politica.

Boicottata questa fondamentale norma, è saltata di conseguenza anche la figura del Presidente-Ministro.

Il Presidente dovrebbe sedere in permanenza, anche per mezzo di assessore delegato, in Consiglio dei Ministri, come “ministro nato”, con tanto di portafoglio per la parte di amministrazione devoluta allo stesso. Unica limitazione sarebbe che questo Ministro non vota se il suo “portafoglio” non è toccato dalla delibera. L’interpretazione costituzionale ha stravolto questo modello.

L’amministrazione statale è restata saldissima nei Ministeri romani, coordinata nel territorio dai Prefetti. Il Presidente è soltanto “invitato di tanto in tanto”, quando si parla di Sicilia,  ma neanche sempre, e quindi come Presidente della Regione, e non come Ministro della Repubblica, salvo poi riconoscergli, per pura farsa, il diritto di votare come Ministro sulla materia per la quale è convocato.

Veniamo ora alle disposizioni del 1° comma. Qua, siccome il trasferimento di funzioni alla Regione comportava in sostanza maggiori spese per questa, lo Stato è stato piuttosto solerte a trasferire compiti e funzioni, ma lo ha fatto, come sempre, in maniera distorta.

Intanto lo Stato ha passato quasi tutto a carico della Regione, dipendenti inclusi: restano inattuati il passaggio di personale e parte delle competenze in materia di scuola, università, e ben poco altro. Ma, anche qua, il diavolo si nasconde nei dettagli. I decreti attuativi, infatti, hanno trasferito le spese, il personale, la burocrazia, ma le decisioni fondamentali sui tipi di servizi da erogare alla cittadinanza, sono stati trattenuti in capo allo Stato, saldamente. I decreti attuativi, sui quali torneremo, hanno realizzato sistematicamente in modo parziale questo passaggio di funzioni. Esemplare il caso scolastico: alla Regione il diritto allo studio, con le sue spese e la sua burocrazia, allo Stato le decisioni sui contenuti dell’insegnamento. Le funzioni sulle acque territoriali? Alla Regione la gestione burocratica della pesca, allo Stato la gestione (e i proventi) delle eventuali fonti di energia. In una parola, spese e “rogne” alla Regione, decisioni e risorse allo Stato.

Ma non basta. Su queste funzioni, come ad esempio in materia sanitaria, il Governo della Regione dovrebbe rispondere del proprio operato soltanto all’Assemblea e ai Cittadini siciliani. Non è così. Lo Stato decide dall’alto tutto ciò che conta, e la Regione, come una qualunque regione a statuto ordinario, si limita ad eseguire. Lo Stato decide punti nascita e dimensioni degli ospedali. La Regione paga. Lo Stato decide lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici; la Regione si accolla gli stipendi e gli insulti dei media italiani che fanno finta di non sapere che questa devoluzione comporta inevitabilmente per la Sicilia un maggior numero di dipendenti regionali che statali, dato che in Sicilia in massima parte le funzioni dello Stato sono svolte dalla Regione.

4. Conclusioni

In sintesi, quindi, sulla burocrazia pubblica non c’è molto da dire. La devoluzione amministrativa è stata puramente nominale. Si è creata una burocrazia scerebrata, che dipende da Roma per ogni decisione e che si limita a gestire, con meno risorse delle altre parti d’Italia (ci torneremo), la maggior parte delle funzioni pubbliche. Il Governo regionale che dovrebbe decidere le proprie politiche si riduce ad esecutore degli ordini che arrivano da Roma e a fare da ente pagatore.

Le funzioni statali che dovevano essere delegate non lo sono state, e la figura del Presidente-Luogotenente o Ministro, peculiarità dello Statuto, è ridotta a una farsa.

Come sono avvenuti questi abusi amministrativi? In via legislativa e amministrativa soprattutto, più ancora che con le sentenze della Corte Costituzionale, le quali sono comunque “accomodanti” rispetto a questo “statuto vivente” del tutto opposto a quello teoricamente vigente. A questo si aggiungono, fondamentali, decreti attuativi “distorti”, che mortificano SISTEMATICAMENTE ogni autonomia amministrativa sostanziale della Regione.